فدرالیسم؛ هم استراتژی و هم تاکتیک
سخنراني آقاي دكتر كريم عبديان در كنفرانس تورنتو- آينده ايران از مسير قانون اساسي
شنبه ٢٩ اوگوست ٢٠٢٦- تورنتو – كانادا
مقدمه: فدرالیسم بهعنوان استراتژی و تاکتیک
این بحث بر این فرض استوار است که با تداوم ساختار فعلی جمهوری اسلامی، امکان تحول بنیادین و حرکت پایدار به سوی دموکراسی، آزادی و برابری وجود ندارد. بهبیان روشنتر، هرگونه اصلاحطلبی در چارچوب موجود، نهتنها به تغییرات ساختاری نمیانجامد، بلکه خود به بازتولید نظامِ مستقر کمک میکند. ازاینرو، آینده سیاسی ایران مستلزم گذار از این نظام و طراحی ساختاری نوین است.
در این چارچوب، طرح شعار فدرالیسم را میتوان همزمان تاکتیک و استراتژی دانست:
• فدرالیسم بهعنوان تاکتیک، به معنای پذیرش آن بهعنوان یک هدف مرحلهای برای ایجاد اتحاد میان نیروهای مخالف جمهوری اسلامی و غلبه بر یکی از اساسیترین اختلافات سیاسی موجود در میان آنان است: از یک سو، نیروهای سیاسی مرکزگرا و فارسمحور که بر حفظ یک دولت متمرکز تأکید دارند، و از سوی دیگر، نیروهای سیاسی متعلق به ملل غیرفارس که خواهان پایان دادن به تمرکز قدرت و استقرار نظامی غیرمتمرکز و فدرال هستند. فدرالیسمِ تاکتیکی میتواند پل گفتوگو و همافزایی این جریانها باشد، بدون آنکه هریک از مواضع راهبردی خود دست بکشند – در عين حال تشكيل، تآسيس و انتخاب يك نمايندكي متحد در سطح بين المللي.
• .
• فدرالیسم بهعنوان استراتژی، به معنای آن است که فدرالیسم را نه صرفاً وسیلهای برای گذار سیاسی، بلکه بهعنوان چارچوب مطلوب و ضروری برای ساختار سیاسی آینده ایران در نظر بگیریم. این نگاه بلندمدت، بر امکان حفظ وحدت کشور، ثبات سیاسی، دموکراسی، توسعه پایدار و تحقق عدالت اجتماعی در چارچوبی غیرمتمرکز تأکید دارد.
محور اصلی بحث: نظام سیاسی آینده ایران
انتخاب یک نظام سیاسی مناسب، به مجموعهای از عوامل تاریخی، سیاسی، اجتماعی، جغرافیایی، اقتصادی و امنیتی بستگی دارد. اگر کشوری از نظر ملی، زبانی، فرهنگی و مذهبی متکثر باشد، عوامل زیر اهمیت تعیینکنندهای پیدا میکنند:
• میزان اعتماد میان ملتها و جوامع مختلف با حکومت مرکزی؛
• نحوه توزیع قدرت سیاسی؛
• ترکیب و پراکندگی جمعیتی؛
• نحوه توزیع و بهرهبرداری از منابع طبیعی؛
• میزان توسعه اقتصادی و اجتماعی؛
• سطح سواد و آگاهی سیاسی؛
• میزان نهادینهشدن دموکراسی و حاکمیت قانون؛
• وجود یا فقدان تجربه تاریخی همزیستی سیاسی میان گروههای مختلف.
این عوامل، بهطور مستقیم در موفقیت یا شکست هر ساختار سیاسی نقش تعیینکنندهای دارند و در طراحی نظام آینده باید همزمان و بهصورت سیستمی مورد توجه قرار گیرند.
حرف آخر را در آغاز بزنیم
با توجه به مجموعه عوامل فوق، معتقدم یک نظام جمهوری غیرمتمرکز و فدرال نهتنها مناسبترین ساختار سیاسی برای آینده ایران است، بلکه میتواند تنها شانس واقعی برای بيشرفت و ترقي پايدار – ونيز نظامي آزاد، دموکراتیک، مترقی و مبتنی بر برابری و عدالت اجتماعی باشد. در ادامه، دلایل این دیدگاه را بهتفصیل توضیح خواهم داد.
دلایل ضرورت فدرالیسم در ایران
۱. دلایل تاریخی
تاریخ سیاسی ایران نشان میدهد که برای قرنها، ساختار حکمرانی در بسیاری از دورهها به شکل متمرکز امروزی نبوده، بلکه بهصورت غیرمتمرکز و با ویژگیهایی شبیه به فدرالیسم سنتی اداره میشده است. از آغاز دوره صفویه در اوایل قرن شانزدهم تا پیش از روی کار آمدن رضاشاه (دورانی حدوداً پانصدساله)، تقسیمات کشوری بر اساس ایالات و ولایات بود و هر منطقه از خودمختاری نسبی در امور داخلی برخوردار بود. حکومتهای صفوی، افشاری، زند و قاجار همگی به نوعی از این الگوی غیرمتمرکز پیروی میکردند.
بنابراین، فدرالیسم را نمیتوان صرفاً یک مفهوم وارداتی یا بیگانه با تاریخ ایران دانست؛ بلکه میتوان برخی عناصر تاریخی عدم تمرکز و خودگردانی منطقهای را در گذشته ایران بهوضوح مشاهده کرد. این میراث تاریخی، بستر مناسبی برای احیای یک ساختار فدرالِ مدرن و دموکراتیک فراهم میآورد.
۲. وسعت سرزمینی ایران
ایران کشوری پهناور با مناطق جغرافیایی بسیار متفاوت از نظر اقلیم، توپوگرافی، دسترسی به منابع آبی، و وضعیت اقتصادی و اجتماعی است. حتی اگر ایران را کشوری کاملاً یکپارچه از نظر ملی و زبانی فرض کنیم، بازهم گستردگی سرزمینی و تفاوتهای اقتصادی، اجتماعی و جغرافیایی مناطق مختلف، ضرورت یک نظام غیرمتمرکز یا فدرال را توجیه میکند.
تجربه کشورهای پهناور و موفق نظیر آلمان، آمریکا، برزیل، کانادا، هند و استرالیا نشان داده است که ساختارهای فدرال، نهتنها به ثبات و توسعه کمک میکنند، بلکه پاسخهای متناسبتری به نیازهای محلی ارائه میدهند.
۳. تنوع ملی، زبانی، فرهنگی، دینی و جغرافیایی
ایران یکی از متکثرترین کشورهای منطقه از نظر تنوع ملی، زبانی، فرهنگی و مذهبی است. در ایران، ملتهای گوناگونی همچون عربها، ترکها (آذربایجانیها، ترکمنها، قشقاییها)، فارسها، کردها، بلوچها، لرها و ترکمنها در کنار گروههای قومی و مذهبی دیگری مانند ارامنه، آشوریها، کلدانیها و منداییها زندگی میکنند. این تنوع، واقعیتی تاریخی و اجتماعی است و با یکسانسازی اجباری نهتنها از میان نمیرود، بلکه به منبعی برای تنش و سرکوب تبدیل میشود.
ساختار سیاسی آینده ایران باید این تنوع را نه بهعنوان یک تهدید، بلکه بهعنوان یک سرمایه ملی و چكيده تجربه تاريجي ملل و مردمان ديگر بپذیرد و به رسمیت بشناسد. فدرالیسم میتواند چارچوبی فراهم کند که در آن، وحدت جغرافیایی و سیاسی در کنار حفظ و شکوفایی تنوع ملی، زبانی و فرهنگی ممکن شود..
۴. میراث بیش از یک قرن تمرکزگرایی و ناسیونالیسم فارسمحور
در بیش از یک قرن گذشته، بهویژه از دوره رضاشاه به بعد، روند تمرکز قدرت سیاسی و اداری در تهران و سیاستهای یکسانسازی اجباری زبانی و فرهنگی، زمینهساز بهحاشیهراندن بسیاری از ملل غیرفارس و همچنین برخی اقلیتهای دینی و مذهبی شده است. در این روند، ناسیونالیسم فارسمحور، با همسویی و مساعدت نهادهای مذهبیِ شیعه، به تقویت مرکزگرایی و محدودکردن حقوق و هویتهای ملل غیرفارس کمک کرده است.
نتیجه این روند، انباشته شدن احساس تبعیض، بیاعتمادی و نارضایتی در میان مردمان بهحاشیهراندهشده و تحت ستم مضاعف بوده است. این نارضایتیها، اگر بهموقع پاسخ داده نشوند، میتوانند بهجای همکاری و سازندگی، زمینهساز درگیری، خشونت و حتی جنگ داخلی شوند. فدرالیسم، در این منظر، راهی برای تبدیل نارضایتی و بیاعتمادی به همکاری، مشارکت و سازندگی مشترک است.
۵. افزایش آگاهی سیاسی و مطالبه حق تعیین سرنوشت
در دهههای اخیر، بهویژه به واسطه انقلاب اطلاعات و گسترش اینترنت، آگاهی سیاسی و اجتماعی در میان ملل غیرفارس و جوامع بهحاشیهراندهشده، بهطرز بیسابقهای افزایش یافته است. مطالبه حقوق ملی، زبانی، فرهنگی و سیاسی، و در رأس آنها، حق تعیین سرنوشت، دیگر موضوعی محدود به نخبگان سیاسی نیست؛ این مطالبه به سطحی از آگاهی عمومی تبدیل شده که با روشهای سنتیِ سرکوب یا نادیدهانگاری قابل مهار نیست.
به تعبیر دیگر، آنچه در گذشته ممکن بود در چارچوب سیاستهای مرکزگرایانه پنهان یا آشكار سرکوب شود، امروز به یک مطالبه آشکار و گسترده سیاسی تبدیل شده است جن از بطري خارج شده (The genie is out of the bottle). بنابراین، راهحل پایدار، نه سرکوب این مطالبات، بلکه ایجاد یک ساختار سیاسی است که بتواند آنها را در چارچوب دموکراسی، قانون اساسی و نهادهای مستقل پاسخ دهد.
۶. افزایش آگاهی و حمایت بینالمللی
طی دهههای اخیر، نمایندگان و سازمانهای سیاسی متعلق به ملل غیرفارس تلاش کردهاند مسائل مربوط به تبعیض ملی، زبانی و مذهبی را در سطح منطقهای و بینالمللی مطرح کنند. در نتیجه، آگاهی و حساسیت بیشتری نسبت به موضوعاتی نظیر تبعیض قومی، عربستیزی، سنیستیزی، کردهراسی و سایر اشکال تبعیض در میان نهادهای بینالمللی، سازمانهای حقوق بشری و افکار عمومی جهان ایجاد شده است.
ادامه این روند، بدون ارائه یک راهحل سیاسی دموکراتیک و فراگیر، میتواند شکاف میان مرکز و مناطق مختلف را عمیقتر کرده و ایران را در سطح بینالمللی منزویتر سازد. فدرالیسم میتواند پاسخی سیاسی، قانونی و دموکراتیک به این مطالبات باشد و تصویر ایران را در جامعه جهانی بهبود بخشد.
۷. فدرالیسم و کاهش احتمال گرایشهای گريز از مركز
یکی از مهمترین استدلالها در حمایت از فدرالیسم، این است که توزیع واقعی و تضمینشده قدرت میتواند انگیزههای گريز از مركزرا بهشدت کاهش دهد. در یک نظام فدرال، شهروندان و جوامع محلی میتوانند در عین حفظ هویت ملی، زبانی و فرهنگی خود، در یک چارچوب سیاسی مشترک مشارکت کنند.
در چنین نظامی، وفاداری سیاسی میتواند دارای دو سطح باشد: وفاداری به واحد فدرال (منطقه یا ایالت خود) و در عین حال، وفاداری به حكومت مركزي و نيز به جمهوری فدرال ایران. این وفاداری دوگانه الزاماً تضادآمیز نیست؛ بلکه میتواند یکی از پایههای همزیستی سیاسی در یک کشور چندملیتی باشد و به جای وفاداریِ اجباری، وفاداریِ مبتنی بر رضایت و منفعت متقابل را ایجاد کند.
تجربه تاریخی ایران نیز نشان داده است که هرگاه دولت مرکزی تضعیف شده، در برخی مناطق جنبشهای سیاسی و خودمختارانه شکل گرفتهاند. نمونههایی از این روند را میتوان در جنبش جنگل، جنبش خیابانی، قیام کلنل محمدتقیخان پسیان، تحولات آذربایجان، کردستان و عربستان/اهواز در دورههای مختلف مشاهده کرد. این تجربه تاریخی نشان میدهد که تمرکزگرایی الزاماً ضامن وحدت ایران نیست و چهبسا خود به عاملی برای گسست تبدیل شود.
۸. فدرالیسم بهعنوان یکی از جلوههای دموکراسی
فدرالیسم صرفاً یک تقسیمبندی اداری یا اقتصادی نیست؛ در صورت طراحی درست، میتواند یکی از عمیقترین ابزارهای تحقق دموکراسی باشد. دموکراسی به معنای مشارکت مردم در تصمیمگیری درباره زندگی خود است. این مشارکت نباید تنها در سطح حکومت مرکزی تحقق یابد، بلکه باید در سطوح مختلف سیاسی، محلی و منطقهای امکانپذیر باشد.
«وحدت در عین کثرت» فدراليسم یک ساختار سیاسیِ عینی و قابل اجرا به مفهوم چنین درچنين نظامی، قدرت میان سطوح مختلف حکومت تقسیم میشود و هیچ مرکز قدرتی نمیتواند بهسادگی تمام اختیارات سیاسی را در خود متمرکز کند. از این نظر، فدرالیسم میتواند یکی از موانع مهم در برابر بازتولید دیکتاتوری، چه با عنوان جمهوری و چه با هر عنوان سیاسی دیگری، باشد.
.
نتیجه اول: چرا فدرالیسم؟
بر اساس مجموعه عوامل تاریخی، جغرافیایی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی فوق، میتوان نتیجه گرفت که یک جمهوری غیرمتمرکز و فدرال مناسبترین ساختار برای آینده ایران است. چنین ساختاری میتواند:
• دموکراسی را در سطوح محلی و ملی تقویت کند؛
• برابری سیاسی و شهروندی را برای همه ملتها تضمین نماید؛
• به عدالت اجتماعی و بازتوزیع عادلانه منابع کمک کند؛
• حقوق ملی، زبانی و فرهنگی جوامع مختلف را به رسمیت بشناسد؛
• زمینه تحقق حق تعیین سرنوشت داخلي را در چارچوب مرزهاي برسميت شناخته شده كنوني و برمبنا قانون و نهادهای دموکراتیک – در دو سطح محلي و مركزي فراهم آورد؛ اعتماد متقابل میان مناطق و حکومت مرکزی را افزایش دهد؛
• و از بازتولید استبداد و دیکتاتوری، تحت هر عنوانی، و در هر مقطعي ،جلوگیری کند.
فدرالیسم و حل اختلافات میان مرکز و مناطق
یکی از مهمترین مزایای فدرالیسم، ایجاد یک چارچوب قانونی و نهادی برای حل اختلافات میان حکومت مرکزی و واحدهای فدرال است. اختلافات مربوط به موضوعاتی نظیر:
• مالیات و عوارض؛
• بهرهبرداری و توزیع درآمدهای نفت، گاز و معادن؛
• تقسیم قدرت سیاسی و اداری؛
• مسئولیتهای هر سطح از حکومت؛
• حدود اختیارات واحدهای فدرال و حکومت مرکزی؛
• منابع طبیعی و زیستمحیطی؛
• و سیاستهای فرهنگی و آموزشی،
میتواند بر اساس یک قانون اساسی مورد توافق و تضمینشده حلوفصل شود. در چنین ساختاری، روابط میان حکومت مرکزی و واحدهای فدرال بر پایه توافق متقابل، احترام به حقوق یکدیگر و حاکمیت قانون تنظیم خواهد شد. در نتیجه، بهجای صرف انرژی و منابع کشور در منازعات داخلی، امکان تمرکز بر رفاه، توسعه اقتصادی، پیشرفت اجتماعی و استفاده مشترک از ظرفیتهای انسانی، طبیعی، سیاسی و جغرافیایی ایران فراهم خواهد شد.
فدرالیسم چیست؟
فدرالیسم نظامی است که در آن قدرت و حاکمیت میان دولت فدرال و واحدهای تشکیلدهنده آن (مانند ایالتها، استانها یا مناطق خودمختار)، بر اساس قانون اساسی، تقسیم میشود. اختیارات هر سطح از حکومت باید روشن، قانونی و تضمینشده باشد و هیچیک از طرفین نتواند بهصورت یکجانبه حقوق طرف دیگر را نقض کند.
شهروندان در چنین نظامی، همزمان شهروند واحد فدرال خود و شهروند جمهوری فدرال هستند. این همان مفهوم وفاداری دوگانه است: تعلق به منطقه و هویت محلی، در کنار تعلق به کشور و ساختار سیاسی مشترک.
ویژگیهای یک نظام فدرال دموکراتیک برای ایران
یک نظام فدرال دموکراتیک در ایران میتواند شامل عناصر زیر باشد:
۱. پارلمانهای منطقهای و پارلمان فدرال
هر واحد فدرال دارای پارلمان و دولت منتخب خود خواهد بود و در کنار آن، یک پارلمان فدرال (متشکل از مجلس ملی و مجلس سنا یا شورای فدرال) برای اداره امور مشترک کشور وجود خواهد داشت.
۲. تقسیم روشن اختیارات
قانون اساسی باید بهروشنی مشخص کند که کدام اختیارات در حوزه حکومت فدرال و کدام در حوزه واحدهای فدرال قرار دارد. همچنین موضوعاتی که بهطور مشترک مدیریت میشوند، باید با سازوکارهای هماهنگی مشخص شوند.
۳. تضمین حقوق زنان و اقلیتها
حقوق زنان، اقلیتهای قومی، زبانی، دینی و مذهبی باید در هر دو سطح فدرال و منطقهای بهصراحت تضمین شود و هرگونه تبعیض قانوناً ممنوع باشد.
۴. نظام قضایی مستقل
یک نظام قضایی مستقل و بیطرف باید برای حل اختلافات میان حکومت فدرال و واحدهای فدرال و همچنین حل اختلافات میان واحدهای فدرال با یکدیگر وجود داشته باشد.
۵. قانون اساسی دشوار برای تغییر یکجانبه
تغییرات اساسی در قانون اساسی نباید صرفاً با تصمیم حکومت مرکزی امکانپذیر باشد، بلکه باید مستلزم اکثریت ویژه (مثلاً دوسوم نمایندگان مجلس فدرال و سنا) و همچنین موافقت اکثریت واحدهای فدرال باشد.
۶. ایجاد تعادل میان وحدت و تنوع
هدف فدرالیسم، ایجاد تعادل میان وحدت و تنوع است: حفظ یک چارچوب سیاسی مشترک در کنار بهرسمیتشناختن و شکوفایی تفاوتهای ملی، زبانی، فرهنگی، مذهبی، منطقهای و جنسیتی.
۷. مدیریت محلی و منطقهای
واحدهای فدرال باید بتوانند سیاستهایی متناسب با نیازهای اقتصادی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی و اجتماعی خود اتخاذ کنند. رقابت سالم میان واحدهای فدرال میتواند موجب افزایش کارآمدی، نوآوری و توسعه متوازن سراسر کشور شود.
۸. مشارکت همه شهروندان در قدرت
شهروندان از طریق انتخابات آزاد و عادلانه در انتخاب نمایندگان مجلس ملی/شورای فدرال مشارکت میکنند. همزمان، واحدهای فدرال نیز از طریق نمایندگان خود در مجلس سنا یا نهادی مشابه، در تصمیمگیریهای فدرال مشارکت خواهند داشت. بدینترتیب، هم اصل نمایندگی جمعیتی و هم اصل برابری واحدهای فدرال در ساختار سیاسی لحاظ میشود.
۹. حمایت از زبانها و فرهنگها
زبانها و فرهنگهای مختلف ایران باید نهتنها مورد حمایت قرار گیرند، بلکه فرصت شکوفایی داشته باشند. هر فرد و هر جامعه باید بتواند بدون ترس، تبعیض و فشار، به هویت ملی، زبانی و فرهنگی خود افتخار کند و آن را در عرصههای عمومی بهکار گیرد.
چرا جمهوری متمرکز و یکپارچه کافی نیست؟
هیچیک از مزایای فوق، در یک جمهوری کاملاً متمرکز و واحد، بهسادگی قابل تحقق نیست. مشکل اصلی تنها شکل جمهوری یا عنوان نظام نیست؛ مسئله اساسی، تمرکز قدرت سیاسی در مرکز و فقدان اعتماد تاریخی میان مرکز و بسیاری از مناطق و جوامع ایران است.
اگر ساختار سیاسی آینده صرفاً نام جمهوری داشته باشد اما همان ساختار متمرکز گذشته را با همان روابط نابرابر قدرت حفظ کند، خطر بازتولید بیاعتمادی، تبعیض، نارضایتی و درنهایت گسست سیاسی همچنان وجود خواهد داشت. به همین دلیل، تغییر نام یا تغییر افراد حاکم کافی نیست؛ ساختار قدرت نیز باید بهطور بنیادین تغییر کند.
یک اصل بنیادین: اتحاد باید داوطلبانه و تضمینشده باشد
در پایان، لازم است بر یک اصل بسیار مهم تأکید شود
اتحاد سیاسی آینده ایران باید بر
اساس رضایت، توافق و تضمین متقابل میان واحدهای تشکیلدهنده آن باشد، نه بر اساس اجبار یک مرکز قدرتمند. یک اتحاد اجباری، هرچند در ظاهر پایدار به نظر رسد، در باطن دارای شکافهایی است که میتواند در اولین بحران، کشور را به سمت فروپاشی سوق دهد.
بنابراین، اگر حکومت مرکزی در آینده از اصول و حقوق تضمینشده در قانون اساسی عدول کند و حقوق واحدهای فدرال را بهطور بنیادین نقض نماید، باید سازوکارهای قانونی مشخصی برای حل بحران وجود داشته باشد. در صورت شکست تمامی سازوکارهای داخلی و نقض بنیادین توافق فدرال، میتوان در قانون اساسی سازوکاری استثنایی و بسیار دشوار برای تعیین سرنوشت سیاسی یک واحد فدرال پیشبینی کرد؛ از جمله برگزاری همهپرسی، با رعایت الزامات قانونی و تحت نظارت یک نهاد بیطرف بینالمللی، به شرط آنکه چنین سازوکاری از ابتدا مورد توافق و در قانون اساسی تضمین شده باشد.
به این ترتیب، اتحاد حفظ میشود، اما این اتحاد نه اجباری، بلکه قراردادی، دموکراتیک و مبتنی بر رضایت متقابل خواهد بود. فدرالیسم در این معنا، نه مقدمه تجزیه ایران، بلکه راهی برای حفظ ایران از طریق ایجاد اعتماد، برابری، عدالت و مشارکت واقعی همه ملتها و جوامع آن است.
سخن پایانی
فدرالیسم، در خوانش ارائهشده در این متن، پاسخی است به واقعیتهای تاریخی، اجتماعی و سیاسی ایران. این مدل، نه یک آرمان انتزاعی، بلکه یک راهحل عینی برای بحران اعتماد، بحران مشارکت و بحران مشروعیت در نظام سیاسی ایران است. انتخاب میان فدرالیسم و تمرکزگراییِ موجود، در حقیقت، انتخاب میان ایرانی متحد بر پایه رضایت و ایرانی متزلزل بر پایه اجبار است. اگر خواهان آیندهای پایدار، دموکراتیک و عادلانه برای ایران هستیم، فدرالیسم نه یک گزینه، بلکه یک ضرورت است..